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新时代城投公司转型和可持续发展思考

吴亚平

  十九大对我们国家到本世纪中叶的发展提出了新的方略,新的发展理念,从高速增长向高质量发展,高质量发展内涵非常丰富,总体来讲,我认为应该说高质量发展是为现阶段的社会基本矛盾服务的,解决当今社会的基本矛盾。这个基本矛盾就是怎么样才能更好地满足人民日益增长的美好生活需要,所以我们要青山绿水,我们要很好的环境,我们要高质量的产品。我们现在收入高了,我们要有更加美好的生活需要,这是高质量发展的要义。

  城投转型实质上说的改革,改革的目标还是要发展,目的是要实现可持续发展。城投公信力的背后是城投对公众形象和行为主体的影响力。我认为当前深入研究破解城投转型和可持续发展的核心关键主要是与十九大精神密不可分。

  一、认清新时代、新形势、新任务

  在新时代,对于融资平台公司(包括城投公司和单纯融资平台)发展来讲的话,我们面临新的形势也有新的要求,我们要提高认识、贯彻落实。第一是守住不发生金融风险的底线,系统性金融风险有三大原因:

  第一大原因是我们地方政府的债务规模,地方政府的债务风险,地方的财政有没有承受能力,这是非常重要的风险来源。第二大风险来源是金融体系内部的,包括影子银行和互联网金融。第三大源头是国企的债务。我个人理解,这三大源头其实都与融资平台公司有紧密关系,地方政府的债务,在中央下发的27号文里面,实际跟我们地方融资平台隐性债务是紧密相关的,我们的地方隐性债务、包括城投,包括各种产业投资基金确实像一个黑箱子一样。我们现在正在打开黑箱子,看看这个隐性债务到底有多大,现在都在申报和甄别,按照审计部门要求在申报。有的债务来讲就是政府的,是融资平台公司帮助政府筹集的。还有国有企业的债务或杠杆。按照中央的要求,国企改革的发展方向,一类是商业类的国企,一类是公益类的国企。从大的方向来讲,从总体上看,公益性国企主要是为老百姓提供公共服务的,提供生产和生活条件的公共服务类国企,所以是公益性国企,这是融资平台公司存在的意义,存在的必要性。还有金融体系内部的互联网金融,这或许和城投没有多大联系,但是影子银行,在融资平台公司里除了银行贷款和发债等融资体系之外,还是有其他债务融资的。所以要防范金融风险,这三大源头都是和城投公司或融资平台的下一步发展有重要联系。

  面对新时代新形势和新要求,十八届三中全会提出了非常重要的改革目标,叫促进国家治理体系和治理能力现代化。按照这个目标要求,在城市基础设施建设领域,特别是在公共服务领域,我认为要重新塑造政府和企业、金融资本三者之间的关系。我们知道,城投公司以前发债,俗称城投债。但就投资人来讲,这个发债主体不太看,也不看项目本身好差,虽然有的项目本身也很差,但从城投债一级市场投资人来讲不看。他们看的是什么?看的是政府,看的是政府有没有抗风险能力,有没有这个能力还本付息。所以很多投资人,包括银行,实际上城投债的投资人也主要是银行,因为我们国家的金融资产主要在银行体系。这实际上存在很大的问题。就投资来讲的话,金融资本不管是债权投资人还是银行,要看什么?大家知道,这些金融资本实际上主要就看我们的地方政府,到底是什么样的政府,有没有能力还债包括本地GDP总量和增速是多少,地方的综合财力是多少,还会增长多少。如果看这些指标还可以,就给融资平台公司这类企业贷款。所以这个关系实际上把政府、企业和金融资本,各自应该承担的责任,应该承担的义务,本来应该做好的事就混淆了。长期以来,城投公司和国有企业也是这样,特别是政府和城投公司,是老子和儿子之间的关系。企业不太注重效益,甚至养不活自己,政府也拿企业没辙;而企业帮政府背债,然后政府没钱,企业也只能自己解决。从银行等金融资本看,银行本来跟政府之间是没有交易的,没有说哪个政府部门包括纳入政府预算内的机关和纳入政府预算的一些事业单位说找银行借钱了,所以政府和银行之间没有直接交易甚至也没有提供担保。那下一步改革就好理解了,政府是政府,政府是考核国有企业或融资平台,看其帮政府做公共服务的绩效如何:服务做得好,我会给你钱,比如付费或者补贴;同时金融资本看到企业做好了公共金融服务,政府考核后能拿到政府的付费或补贴,说明企业的项目能挣钱的,所以对城投企业有信心,当然愿意给企业贷款或买城投公司的债券。这是新时代对理顺地方政府-企业-金融资本三者关系的一个新的要求。

  二、深入明晰城投转型改革内涵

  融资平台公司如何转型和改革,中央在十九大报告里面对改革有非常明确的要求,第一方面是要遵循国企国资的改革要求。对此,中央有一个系统性改革部署和要求,即1+N的改革文件体系。1就是2015年党中央国务院发布的关于国企改革的指导意见,后面的N当然是指相关配套的一系列文件或改革措施。N有很多的事情要做,不是说完全是国务院国资委来管,实际上是有各部门的分工,包括混合所有制改革,也包括国有资本投资公司和运营公司的分类改革。

  第二个方面是看投融资体制改革。我觉得这对下一步基建投融资的影响是非常大。根据2018年的统计数据,基建投资即基础设施建设投资增速2017年是19%,而上一年前十个月,确实是投资增速断崖式的下降,今年前10个月基建投资增速不到5%,只有3.7%,地方的基建投资甚至绝对值下降了,说明城投公司的活儿少了很多。但是原因在哪里?恐怕是多方面的,包括PPP项目清理,包括人民银行等部门颁发的资管新规的影响,也确实都有。但我觉得从城投公司来看的话,中央关于投资体制改革特别是投资在经济发展中的地位和作用,无疑也直接影响城投公司。中央对投资的作用的新提法是发挥投资对优化供给结构的关键性作用。我们知道,经济学上有一个叫木桶的理论,就是说一个木桶所能盛的水量不是看木桶中最高的,而是看最短的木板。所谓发挥优化供给结构的意思,就是投资的重点是要把最短的木板补上,就是我们的补短板、强弱项。这个短板补上去之后,整个经济体的供给能力,就是木桶的装水能力才会得到很大提升。而仅仅是补短板或是把最短板补齐的话,对投资的总量需求就会小很多。这是我理解中央对投资体制改革新的要求,对下一步我们基建投资乃至整个固定资产投资总量需求的影响。从长期看,这个影响是非常大的。所以未来我们固定资产投资包括基建投资不是要大水漫灌,不是非要保持增速在10%以上甚至像原来一样达到20%以上。我认为,未来几年固定资产投资增速不跟GDP增速同步增长,甚至保持比GDP增速更低一点,我觉得都可以接受,就是说投资的弦不必要绷太紧。而如果投资增速真是低于GDP增速的话,对城投的投资需求影响会比较大。

  第三个方面,财政体制改革。财政体制改革的内容也不少,包括理顺中央和地方财政关系,当然这点地方政府管不了。但后面的一项改革措施对地方政府和城投公司还是影响非常大的,即要建立规范透明约束有力的预算管理体制,从而管控好地方政府债务。这实际上还要求,对融资平台公司和城投类国有企业的债务,要去甄别,看看有多少过程地方政府的隐性债务,又有多少是融资平台公司自己应该承担的债务。所以这点对城投或融资平台的影响比较大,而且长远。

  第四个方面,金融体制改革。做投资和项目,不是有多大投资需求就有多大融资供给,供给和需求往往是不匹配的。在我们国家这个阶段,城镇化率58%多点(2017年末数),发达国家普遍在百分之七八十以上,我们与这些国家差接近20个百分点。我国城镇化率提高一个百分点差不多就是新增近1400万城镇入口。20个百分点,需要解决多少人的城市化或农民工的市民化问题。让农村的居民变成真正意义上的城镇居民,显然需要非常大的发展空间。所以,我们的基础设施和公共服务设施还是现阶段的短板,需求比较大的。但这些需求怎么变成一个有效的需求,需要金融的供给或投融资落地。从国家金融体制改革的方向来讲,包括城投公司的投资需要来讲,要解决融资供给的问题。

  三、找准城投转型定位发力点

  解决城投转型定位问题我认为应该分为三个方面内容:

  一是从大的背景来讲,城投公司的转型,一定要站在整个地方基础设施的投融资模式转型的大背景下去思考这个问题。在这个投融资模式转型的大背景下,我们怎么寻找城投公司或融资平台公司新的定位,寻找新的发展方向。第二是城投公司转型发展的思路和要点。第三是城投公司如何谋划或选择适合投资的项目。城投公司存在的一个最重要的标志或理由就是要帮助政府做地方政府做不好的、做不了的基础设施建设项目,所以除了能力化解企业的存量债务之外和解决公司的源头上的法人治理结构之外,最重要的是城投公司要谋划好投资项目,把项目谋划好,由增量项目去带动存量资产,从而实现转型和可持续发展。

  关于推动地方基础设施的投资模式转型方面,这几年国家出了很多相关文件,我把地方的投融资模式转型的标志性起点,叫2010年的国发19号文。起因是2008年国际金融危机对我国经济发展影响很大,当时为了稳增长,“紧急”出台了四万亿投资刺激计划。到2009年,地方政府组建了很多融资平台,其实很多都不适合叫融资平台公司了,很多纯粹就是一个二传手,就是帮助地方政府从银行融资的二传手。由此也确实引发了很多问题,如债务规模膨胀、债务主体责任不清。接下来的2010年,国务院就出台了2010年19号文。以此文为标志,拉开了地方投融资模式和政府融资平台公司转型的序幕。此后,基本上一到两年时间国家就会出台非常重要的跟地方融资模式转型包括融资平台公司融资直接相关的重要文件,像银监会2011年、2012年、2013年连续出台了融资平台公司监管的文件,对融资平台公司实行清单管理制度,纳入这个清单或笼子的融资平台公司,其新增融资会受到很大的制约。目前这个笼子里面有八千多家融资平台公司,高峰的时候有一万多家,现在还少了二三百家。一旦进了这个笼子里面,相对来讲,下一步融资非常困难,所以融资平台公司转型的重要的标志或最重要的一步,要出这个笼子,出这个银监会的笼子。

  到了2014年,国务院又出台了国发43号文,虽然文件的主要目的是为了加强地方政府债务管理,但很多内容都直接涉及到融资平台公司发展。到了2017年,财政部和国家发展改革委等相关部门又联合发布财预50号文,直指融资平台公司的市场化转型,要求剥离政府融资职能,特别是列出了很多很详细的禁止类条文来约束融资平台公司的行为。梳理2010年以来的所有这些相关文件,我认为一方面就是地方融资平台要转型,要市场化转型,不能完全依赖政府信用融资,不能靠政府出具融资担保,甚至再给一个会议纪要。客观地说,地方政府保函和会议纪要从法律上讲没有多大意义,虽然银行可能也比较看重,但从我个人来讲的话,只是银行自身的心里安慰而已,看看2018年下发的关于隐性债务的中发27号文件,就知道完全没有必要了,也完全没有意义,还给自己和别人增加麻烦、增加风险。这样违法违规的融资平台公司,基本一抓一个准,比如说,地方政府的会议纪要里面有没有指定融资平台公司干什么事尤其是融资的事,还有财政给政府报的文件材料内容里没有说政府对保证银行需要怎么样做,因此我认为这些东西完全没有必要出了,否则就是给自己找事。

  我认为地方的融资模式转型实质上就是市场化改革,这是中央提出的国家治理体系和治理能力现代化的一个要求。特别是中央召开改革开放四十年的纪念大会,中央国家机关等各个部门,包括各类研究机构都做了总结性研究。发展改革委投资研究所也做了研究,包括投资建设领域四十年历程回顾和有哪些可以总结的经验。我们总结的第一条经验是市场化,还不是法治化,法治化当然很重要。市场化是我们新时代要长期的,到本世纪中叶的时候还需要坚持市场化方向。我们回顾四十年来的市场化改革,从农村到城市,从产业领域到基础设施领域,这样一条主线,市场化改革相对难啃的骨头主要是在基础设施领域和公共服务领域,这个领域的市场化程度还是比较低或相对滞后的,市场化的改革依然任重而道远。这个领域如果还按原来一样,所有的基础设施和公共服务和产品都需要政府来做或者都由政府通过融资平台公司去融资的话,让融资平台公司当二传手融资的话,确实很难有可持续性,因为地方政府的财力包括专业能力都是有限的,不仅不能都做好,而且增加政府的财政负担,还减少了其他主体特别是民间资本的投资机会。所以这个时候地方投融资模式要转型。我认为融资模式转型的一个重要目标,不是说不要政府投资,必要的政府投资当然是需要的,这是政府存在的一个非常重要的必要性。除了必要的政府投资和由政府部门或机构提供公共产品外,政府不要大包大揽,基础设施和公共服务项目要更多地交给社会资本投资建设和运营。这样也是把投资机会让给社会资本包括民营企业和央企和省国有企业等各类投资主体。回答了由谁作为投资主体后,我们还要回答融资来源和融资方式改革的努力方向,我认为今后要更多地通过直接融资方式解决基础设施的融资需求问题,不是说完全替代银行贷款,而是努力增加直接融资特别是债券融资(也包括稳步扩大政府发债和企业发债)的规模和比重。

(作者为国家发展改革委投资研究所体制政策室主任,研究员)


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