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面向“十四五”的城投公司战略规划和发展定力

  丁伯康博士 国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任兼秘书长、江苏现代资产投资管理顾问公司董事长兼现代研究院院长

  2019年12月19日,丁伯康博士在亚搏app vip官方网站2019年会作了《面向“十四五”的城投公司战略规划和发展定力》专题讲座。丁博士以面向“十四五”为背景,从政府投融资平台转型态势分析与研判、地方政府及平台公司债务管理与危机化解、政府投融资平台“十四五”规划与发展定力等方面展开,聚焦于城投行业当前的核心关注点,并提出了若干转型发展建议,引起了参会代表的共鸣。以下是根据作者的发言内容整理,原文有删减。

  一、 政府投融资平台的转型态势分析与研判

  当前,对于地方政府投融资平台而言,面临着复杂的形势变化,这里既存在着机会,亦伴生着风险。具体而言,体现在以下几个方面:

  (一)政府投融资机制逐渐成熟,倒逼平台公司重构

  自新《预算法》和国发〔2014〕43号文之后,国家又陆续出台了多个配套落实文件和负面清单文件,政府融资机制的政策体系基本健全,平台公司目前面临新的运作态势和变化。在当前政策开始执行到位、明渠日臻完善、融资机制逐渐成型、刚性约束建立的情况下,平台公司的政府融资职能将面临严重的冲击和挤压,这势必倒逼地方政府重新对平台公司的职能和使命进行定位。

  (二)政府开始高位推动,平台公司转型速度加快

  2018年业内盛传平台公司生于2008卒于2018,我们当时就认为这是无稽之谈,并多次发文予以抨击。从实际情况来看,也证明了我们的判断。毕竟,我国的城镇化建设和社会经济持续发展都需要平台公司继续发挥作用。目前,地方政府已经从城市经营、国有资产盘活等角度,高位统筹和推动实施地方国有企业改革和平台公司转型工作,相关国有企业改革和平台公司转型的政策文件更加讲求实用性和可行性。

  (三)稳增要务带来机遇,平台公司参与基建并持续发力

  从中国城镇化发展的历史进程来看,平台公司的历史作用还远远没有发挥,未来还有很长的路要走。在新型城镇化的背景下,在“稳增长”、“补短板”的压力下,又恰逢十三五、十四五的更迭期,以及两个一百年的交汇期,意义非凡。可见,平台公司将依旧大有作为。这当中,持续发力于基础设施建设和提高公共服务水平,将是平台公司有效作为的着力点。

  (四)监管政策趋稳违规成本加大,平台公司缺乏动力

  从目前的政策监管角度来看,监管力度依然没有放松,违规融资依然要终身追责,这一红线使得平台公司领导在实际工作中缺乏动力。平台公司要适应形势的变化,做到既要做好事,又能不出事。那么平台公司的领导,一定要坚守好三项基本原则:第一始终坚持背靠市长、面向市场的原则,不要脱离市长。第二是听市长的话,走市场的路。这是转型的根本,市长的话要听,但路怎么走,要靠自己。很多平台公司做了很多实践、探索,都是体现这样的思维。第三个原则是向市长要资源,向市场要效率。如果把握好这三项原则,平台公司的发展转型就没什么问题。

  (五)地方城建资金持续紧张,融资能力分化差异明显

  平台公司作为逆经济的产物,作为稳定经济增长的重要抓手,在“稳增长”、“补短板”的背景下必将迎来新一轮的转型发展机遇。但在实际操作中,由于各个平台公司所处地区的经济发展水平、财政实力、资源禀赋等不尽相同,其把握机会的能力和效果也不尽相同。这当中,传统的、仍以政府信用背书的平台公司的融资空间和生存空间愈发狭小,提早谋划转型并构建了自身的市场化融资能力的平台公司将会愈发得到市场的认可。平台公司因实力差异,融资能力分化加剧。

  (六)国企改革资产整合效果初现,平台公司无法置身其外

  平台公司作为拥有地方大量政府性资产资源的国有企业,在地方国有企业中的地位举足轻重。随着国有企业改革的全面深入和提速,平台公司可充分利用国有改革的成熟思路和成熟做法,在转型定位、经营机制和党的建设等多个方面,向地方政府要政策、要资源,进行清晰化的改革发展。只有把平台公司的转型发展放到国有企业改革中通盘考虑,平台转型的棋盘就活了。

  二、 地方政府及平台公司债务管理与危机化解

  当前,平台公司既要负重前行,又要不断为政府解决融资难题。这个确实是比较困难的。造成这个问题有诸多原因,一个原因就是历史债务的形成,因为没有良好的债务循环机制,致使平台公司融资规模越大,债务负担越重,运作越困难。现在国家明确提出要建立借、用、还一体化的债务运作机制,通过预算硬约束把融资建设和未来还款衔接起来,已经开始从根源上考虑债务问题的解决了。我们认为,要解决平台公司的债务问题,化解危机,可从四个方面来考虑:

  (一)推动体制机制转型

  目前,仍然有很多地方政府领导还是按照过去传统的思维来考虑政府项目怎么搞,明显不符合现在的政策形势要求,也远远落后于先进或发达地区的水平,带来的后果是自身愈发困难和更加落后。因此,要解决地方政府和平台公司的债务问题,首先还是要从推动体制机制转型入手,从依赖政府信用背书进行融资,转型到依托平台公司自主构建投资生态圈、融资生态圈及城市经营生态圈,提升自身造血机能。改变过去单纯依靠政府财政资金及资产资源再注入的债务大循环模式,形成平台公司自身“借、用、还”一体化的债务管理内循环模式。

  (二)加快平台公司业务转型

  要解决平台公司负重前行,还需要加快转型。转型不是口头上的,要真刀实枪的真正介入产业,搞产业经营和投资。平台公司转型和健康发展,需要构建两方面的外部生态圈。一是城市经营的生态圈,主要是业务、资产经营和管理方面。另一个是投资的生态圈,平台公司要把战略性业务、本地区新兴产业、支柱产业提炼出来,并有选择性、有目的性的介入。

  围绕平台公司转型,通过我们的城投大数据分析,我们认为四大产业方向对于平台公司而言是门槛相对低或者前景比较大的。第一个是生态环保领域。平台公司过去参与了很多污水处理、垃圾处理项目,有基础和经验;同时还可以借助乡村振兴战略延伸到农村,去解决农村垃圾和污水处理问题,这样既能实现国家战略又能布局实体产业。第二个是文化旅游领域。文旅产业是唯一一个近20年来每年增长速度在2位数以上的行业,属于朝阳行业。而且平台公司可以通过政府获得大量的旅游资源。第三个是医疗养老和大健康产业。我国很快进入老龄化社会,在医疗养老大健康产业方面,地方投入不够,政策不配套、资金不配套,需要平台公司帮助政府排忧解难。从长远来看,提前布局医养产业,也是有价值的。第四个是5G物联网技术支撑的新型城市基础设施领域。它是未来城市新型基础设施的重要载体,与传统的基础设施不一样。传统的基础设施大家能看得到、摸得着,比如城市道路、管网、电网等,新型基础设施是看不见、摸不着的,是通过互联网技术让万物互联,基础设施里面运行的是数据和信息,而非汽车、石油或电力。因此,平台公司需要重新布局其业务形态,这样不仅对于优化地方产业结构、经济结构有好处,同时对未来推动城市基础设施更新换代和产业转型升级也有好处。

  (三)政府投融资转型之利用PPP

  在当前形势下,平台公司利用增量资产进行融资受到很多限制,况且平台公司本身优质资产有限。因此,做好存量资产的文章,比较容易实现。相对比较好的方式就是存量资产的转让,比如TOT、特许经营权转让,实际上属于PPP范畴。利用这种方式无外乎两条:第一条是把原体制内的、运作低效的资产,通过引进新的社会资本的形式盘活,同步提高运营管理效率;另外一条就是要挖掘存量资产的无形价值,经过市场化运作后,真正体现其市场价值。

  (四)政府投融资转型之利用证券化

  经组合、打包或财政补贴后,把地方政府或平台公司手中能够形成稳定现金流的资产,打包发行资产证券化产品,也是地方政府有效缓解债务压力的有效方式之一。通过定向募集、公开发行等方式开展融资,将融入资金投入到其他基础设施或公共服务项目建设中。所以说资产证券化也是作为补充我们投资资金、化解债务的重要途径。现在比较热门的反向ABS、供应链ABS等,实际上体现的就是这样一种思路。

  三、 政府投融资平台“十四五”规划与发展定力

  最后一个话题,也是本次讲座的重点,即面向“十四五”时期,平台公司如何做好发展战略规划和坚持发展定力。

  这主要分为以下几个方面。

  第一是城投管理的模式重构。面向“十四五”,城投公司要进行模式的重构,一是政府对平台公司的管理模式,绝对不能像过去那样,仅作为政府融资工具,要考虑它的市场生存和发展能力,要考虑政府政策的限制,需要政府从国资管理的角度管好他,同时要支持它进行市场化的转型。二是平台公司内部运行和管理模式改变。过去都是以融资和搞建设为导向所做的一套管理体系,现在要面向市场来构建新的管理体系。

  第二是产业重构。平台公司产业重构要求要逐步从产业运营商到产业投资资本营商转变,它的切入点就是从过去的城市基础设施服务转向城市运营服务和城市的大管家。

  第三是产权制度重构。国有企业运行效率不高的重要因素就是内生动力不足,特别是管理层动力不足、产权代表人的管理激励不到位导致的。因此就需要对其产权制度进行重构,比如推行混合所有制改革、管理层持股、实施上市战略等,这也符合国家政策要求和导向。

  第四是组织管理重构。三重一大、加强党的领导、完善治理结构等都需要适应产业发展和自身转型要求来构建。要改变过去权责边界不清、管理方式混乱等导致大家积极性不高的问题,尤其需要通过制度设计来解决,比如薪酬激励制度、绩效考核制度等。

  第五是资本运作升级。现在越来越多的人认同平台公司要强化资本运作的能力。过去平台公司在资本方面融资比较多,现在要换成投资角色,就要利用各种资本工具进行资本运作。

  另外一个方面是关于“十四五”政府投融资平台的发展定力

  针对平台公司的重构与调整,我们需要坚持的是什么,需要认准什么,或者说我们的信心来源是什么,这就是定力问题,就是我们要有充分的城投自信。这种定力要来自于以下几个方面:

  第一是适应外部政策环境变化。主要包括经济环境影响、社会环境影响、产业政策影响、金融政策影响和深化改革政策影响等方面。无论外部政策形势怎么变,平台公司都得研究要怎么适应,从而在政策变化当中找机会,寻求发展。

  第二是寻求融资平台向高层次发展。平台公司不可能违背“融资建设—城市运营和服务—产业投资和运作—品牌经营(资源运营)—资本运营”的发展规律。所以,平台公司要不断从低层次向高层次的方向发展,充分发挥产业投资、品牌经营和资本运作在推动平台公司转型发展中的作用。

  第三是坚持融资平台转型道路的自信。问题和困难一定是有的,但是要坚信平台公司只会越做越强,越做越大,这是由他的历史使命决定的。平台公司转型是常态,不是一蹴而就的,转型一直在路上,也会越来越健康。每个平台公司转型的差距始终存在,但关键是要看自己是不是每步都在在提升,重点和自己比较。

  第四是正确对待平台转型发展机遇和短板。就像当前稳定经济增长带来的补短板机遇,以及隐性债务化解带来的创新机遇和平台公司转型机遇等,机遇始终在身边。问题是怎么抓,关键是我们对政策的理解和执行水平,重点是平台公司自身的能力能不能满足。

  第五是有效防范和化解转型风险。转型过程中会面临领导更替、政策波动、体制变动、政企关系、业务转型和人才短缺等各种各样的风险,平台公司应该要提前考虑、研究运作中的会面临的各种风险和防范措施,加快打造市场化、实体化、规范化、多元化的淡马锡公司,解决转型问题。

  最后,我用几点忠告来结束今天的演讲。我最近一直在思考,不要等城投公司出大事了,地方政府领导再来考虑这几个问题,而是要提前考虑,未雨绸缪。

  第一个问题:城投公司还不出钱,问题在哪?

  第二个问题:城投公司融不到资,价值在哪?

  第三个问题:城投公司留不住人,关键在哪?

  第四个问题:城投公司搞得不好,根子在哪?

  想要理解上面四个问题,实际上还是我前面讲的逻辑,很大程度上还是要从地方政府如何支持和关心平台公司来分析。一个地方发展的好,一个重要的因素就是地方政府对平台公司的大力支持和重视。因此,要把地方发展的好,发挥金融和产业的推动作用,充分借助平台公司的价值,对于地方而言,是非常重要的。

  以上是我今天报告的全部内容。谢谢各位!

(录音整理 李启春 吴仕业 )


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