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别等城投公司出大事了才考虑这四个问题

——来自一位政府顾问的忠告

  引言:继12月6日、12月12日陆续爆出有城投企业政信产品到期违约事件后,12月18日,经济观察网又披露了漯河召陵区城投公司定融产品的到期违约。消息称,该定向融资工具发行人为漯河市召陵区城市建设投资有限公司。发行时间为2017年7月起,规模3亿,期限为24个月。在今年11月产品到期后,本息迟迟未到账。

  12月13日,成都,在刚刚闭幕的第13届中国城市建设投融资论坛暨首届全国城投产业合作组织年会上,中国城投网首席经济学家、中国现代集团董事长丁伯康博士,针对当前不断出现的城投债违约事件,大声地向政府部门发出忠告称,不要等城投公司出大事情了,才来考虑和解决它们现实存在的还不出钱、融不到资、留不住人和搞的不好这四个问题。

  以下是我们围绕这个话题,在近期对其进行采访的内容:

  第一个问题:城投公司还不出钱,问题在哪?

  问:近期,城投公司到期债务无法按期偿还的情况不断出现。12月6日,是呼和浩特经济技术开发区投资开发集团有限责任公司2016年度第一期非公开定向债务融资工具(简称“16呼和经开PPN001”)的投资人回售行权执行日及付息日,在当天大额支付系统关闭前,投资人没能等来回售款和利息到账。后经银行间市场清算所证实,当天没有收到发行人的付息兑付资金,也无法代理发行人进行该期债券的付息兑付工作。无独有偶,12月12日和12月18日,又分别爆出安徽国元信托有限责任公司旗下名为“国元·安徽·201702045号集合资金信托计划”(简称“国元韩国城投”)和漯河召陵城投定向融资产品,没有按期偿付的情况。在这么短的时间内,连续出现政信类产品违约的问题,请问您是怎么看的?

  答:近期爆出的呼和浩特经济技术开发区投资开发集团有限责任公司PPN融资、陕西省韩城市黄河新区建设开发投资有限责任公司信托产品融资和漯河市召陵区城市建设投资有限公司定向融资产品的陆续违约,给中国债券市场,特别是对地方政府投融资平台公司发展和投资者的信心带来了极其负面的影响。

  城投公司还不出钱,看似是城投公司出问题,但是我们应该明白,它的根本原因并不在城投公司本身,而是出在地方政府的身上。大家知道,城投公司的出现,是顺应我国城镇化建设发展过程诞生的。过去的十几年,我国城乡基础设施和公共服务水平有了大幅提高,城市面貌取得了翻天覆地的变化,这些成就大家有目共睹。其中投融资平台公司的巨大作用是不可否认的。

  但是,现在社会上有些人却看不到这些,他们片面认为,融资平台公司才是造成地方政府债务问题居高不下的祸首和根源。它们形成的债务与政府无关,应该自己承担和偿还。但是我要说,他们完全理解错了。

  地方投融资平台公司的债务形成,主要来源于几个方面:

  第一,建设项目不是自己定的,承担的政府项目越多,带来的债务越重。由于地方政府长期存在的资金短缺和促进发展的融资需求,大部分地区的政府领导,往往忽视财政承受能力,也不经过科学决策和财政预算控制,而是靠主观意愿拍板,盲目搞大项目、大建设,大融资。这是形成巨额债务的根本原因,也造成城投公司债务负担越来越重。

  第二,城投公司负债几乎无一例外是政府领导所为,城投公司只是政府融资的一个工具而已。由于地方政府领导不断提出融资要求,即使在国家严控地方政府债务的大背景下,也有不少地方的城投公司继续变相的代政府融资。美其名曰是为政府承担责任、排忧解难,实际上城投公司已沦为地方政府单纯进行融资的工具。城投公司通过粉饰报表、包装项目、虚拟利润等进行融资后,投资形成的是大量的公益性资产和无效资产,这也形成了城投公司投融资活动和债务负担上的恶性循环。

  第三,城投公司搞产业经营基本是受限的。受制于地方政府资金需求大、融资难的情况,加上城投公司在市场经营和人才方面的短板,一般情况下,地方政府都不大支持城投公司开展产业投资和经营活动,特别是跨地区开展经营活动,有时甚至对城投公司投资经营性项目都是设限的。因此这种局限性,直接导致了城投公司在产业经营和投资方面,停滞不前。加上政府对国有企业投资失误的容忍度极低,问责制较强,也导致了城投公司只能维系现有的基础设施不断地投入、运营和维护,并没有更多收入来源和创收渠道来减债、化债,降低自己的债务。

  因此, 各级地方政府领导必须要看清城投公司债务形成的深层次原因。从自身的理念创新入手,不断解决好政府投融资体制和机制问题,特别是在当前严控地方政府债务风险的背景下,如何盘活地方债务一盘棋,发挥好政府资源、财政资源和平台资源的优势,维护和利用好政府信用、财政信用和企业信用,实现地方政府性债务的良性循环,最终解决好城投公司的存量债务、新增融资和发展转型问题。我也希望地方政府领导和政府相关部门,决不能对城投公司债务问题视而不见、袖手旁观,简单粗暴地推给城投公司自己去解决,而应站在全局的角度,组织财政、国资、自然资源等部门,尽快统筹协调和解决好城投公司的债务化解问题,否则就会在某个时点、某个公司出大事。

  第二个问题:城投公司融不到资,症结在哪?

  问:最近听到不少地方的政府领导抱怨,由于政府融资受到严格限制,如果靠城投公司也同样融不到资,那政府还要城投公司干什么?任其自生自灭不是更好。对于这个问题,不知丁博士您怎么看?

  答:确实,自从2014年国发43号文提出剥离地方政府融资平台公司代政府融资职能开始,对地方政府违法违规的举债融资行为的管控,逐年加强。地方政府为城投公司融资担保、平台公司违规融资、不规范的政府和社会资本合作(PPP)融资和政府购买服务行为等,基本叫停,城投公司融资也受到各方面的限制和约束。对政府投融资活动的规范,使得传统的政府利用城投公司融资的随意性和灵活性受到了刚性的约束。如财政部财预〔2017〕50号文件提出的14个不得,明确以负面清单方式将违法违规举债的行为进行列举和杜绝。财金〔2018〕23号文提出23个不得,从金融机构参与地方政府投融资的多个维度,全面梳理了此前的相关监管要求,意味着财政部对地方政府和城投公司的融资行为,监管越发严厉。并特别强调对违法违规造成地方政府隐形债务的行为,将倒查责任,终身负责。因此,城投公司再也不能像以往一样了,政府说去融资就去做了,而且大部分城投公司的融资是很困难的。也正因为现在普遍存在城投公司无法为政府融资的问题,所以带来了某些地方政府领导的不理解和不支持。

  因此,疑问者有之,发难者有之,有的地方领导甚至怀疑,不代政府融资还保留城投公司干什么?我想说,城投公司融不到资的症结,恰恰就是城投公司的过度融资和随意融资。因为作为一种特殊形式的地方国有企业,其历史使命和责任,绝对不是一个代政府进行简单融资的机器,它应该是一个政府用以整合、利用国有资产、城市资源的经营平台,是一个政府推进城市基础设施和公共服务建设,促进新兴产业投资发展的健康载体。

  要避免城投公司的过度融资和随意融资,首先要解决好地方政府融资的合法合规问题和整合资源、运作资源的能力问题。现阶段,对于地方公益性项目,只能在通过地方财政预算决议的情况下,通过地方财政资金或发行地方政府债券解决。准经营性项目则可通过专项债券或PPP模式来解决。而这两年地方政府在制定年度融资计划时,比较多的还是通过政府购买服务方式或平台融资的方式解决的。特别是在政府购买服务受限和平台公司代政府融资职能剥离后,平台公司的业务开展本身困难,政府融资渠道又遭到封堵,后续的年度政府融资计划怎么实施,确实是受到很大的影响。此外,当前地方政府对融资的需求与建设项目融资到位的比例严重脱节,也造成不少项目实施效率明显降低。

  因此我们提出,要通过“6V”法重构城投公司,以综合提升地方政府的投融资能力。

  “6V”法

  一是做大体量(Volumes)。当前地方政府的国有资产和城市资源大量处于分散状态,经营效率低下,无法形成集合和规模化效应。城投公司可以有效整合国有资产和城市资源,以壮大体量。

  二是扩充门类(Variety)。政府投资项目应当按照不同行业、不同门类分类投资建设,比如项目属性上分为公益性项目、准经营性项目和经营性项目,项目存续上分为新建项目和存量项目等。不同类型的项目在当前政策下可以采用的融资方式是不同的,需要采用差别化的融资和建设方式。如公益性项目,目前只能通过政府财政投入方式;而准经营性项目适合采用PPP的方式。无论何种方式,都可以充分发挥城投公司的多元化投资和经营作用。

  三是加快速度(Velocity)。城投公司要加快从传统的融资思维中解放出来,不能每次都被动地等待政策出台后才去被动地适应,应当主动出击,提高政策预见性和前瞻性,主动适应变化趋势,进行转型。只有这样才能抢占先机,提升自身投融资能力。

  四是真实性(Veracity)。首先城投公司的资产要真实,项目的合规性是保障融资到位的基础。其次是程序和操作要合法合规。

  五是提升价值(Value)。城投公司的融资能力提升也与自身的资产负债率和有效经营资产的多少有直接关系。过去地方政府将大量公益性资产注入平台公司,一方面要求平台公司不断提高融资金额和能力,另一方面实际有效资产并不能覆盖刚性债务支出,平台公司也不可能形成持续有效造血能力,积累了较大的债务风险。今后地方政府投融资的理念需要变规模导向为价值导向,多整合有现金流、可经营的资产,才能实现城投公司融资能力的提升。

  六是思变(Variation)。地方政府投融资能力提升与政府融资平台转型都要有一个过程,并不是一蹴而就的,需要在动态调整中把握平衡。地方政府只有积极帮助城投公司转型和发展,才能更好适应政策调整变化下的市场环境,不断增强自身投融资能力,也才能最终实现地方城市建设和经济社会的加快发展。

  第三个问题:城投公司留不住人,原因在哪?

  问:现在各地城投公司都在谋求转型,向市场化和实体化方面发展,大家也都知道,搞企业,人才一定是第一位的。可是我们看到的情况是,不少城投公司的人才流失现象越来越严重,请问您,城投公司人才留不住的原因在哪?

  答:随着人才争夺的日益激烈,合理的薪资体系作为一种提升竞争力的手段,正在被越来越多的城投公司所重视。但是当前城投公司人才结构的不合理、管理模式的落后和激励机制的缺失,直接影响了城投公司人才队伍的打造,这也是人才流失和引进人才难、留住人才更难的重要原因。

  首先,大多数地方的城投公司,都置身于政府部门的根基,人才结构比较特殊。城投公司人员身份大都以公务员和事业单位编制身份转变而来。随着企业逐步发展壮大,以及市场化意识的逐步加强,城投公司人员开始以聘用制对外招聘员工,因此往往存在多种岗位、多种性质人员一起共事的情况。此外,城投公司业务不仅涉及城市基础设施和公共服务领域的融资、建设、运营和维护,有时还涉及到不同产业领域的投融资和运营管理,因此,需要的人才在专业领域和专业结构方面,也是相当复杂,面比较宽的。但是原有人员的待遇和管理又限制了引进新的市场化的专业技术人员,这种人才结构上的不合理,客观上给城投公司人事和薪酬管理都带来较大困难。

  第二,人力资源管理模式相对落后。一方面我国城市基础设施建设的巨大需求,带来了城投公司业务的急剧扩张,急需各方面大量人才;另一方面城投公司用人机制还停留在传统的人事管理阶段,城投公司难以根据实际市场情况,对用人政策和用人制度进行调整。加上城投公司的人力资源管理部门,在企业中的地位不突出,形同于一般的行政管理部门,更多地关注于事务性的管理,其管理的形式和目的是“控制人”,无法关注人力资源市场和个人的绩效,人在企业并不被看作可待开发的资源。

  第三,激励机制缺失。由于城投公司自身隶属于各级政府管理,作为政府投融资体系中的重要一环,具有政府与市场的双重属性,该属性也决定了城投公司在人事管理上,难免存在行政化倾向比较严重的现象。因此,城投公司在市场化招聘人员方面必然存在一定的掣肘,岗位所需人员的技能和薪酬,与实际聘用人员之间往往存在差距。有时无法满足专业人员的市场化薪酬,也难以建立科学、有效的绩效考核体系,特别是在拓展市场化、经营性业务时,这方面的约束就更加明显。由此造成城投公司在薪酬绩效方面缺乏正面激励,工作效率低下,或真正的人才引进比较困难,比较优秀的人才又很难留得住。一个合理的薪洲体系不仅能帮助企业获得和保留人才,还能帮助企业合理化人力成本,降低不必要的人力资源浪费和支出。相反,可能导致企业人心不稳,效率低下。

  因此,我们要从推进城投公司转型入手,加快建立城投公司市场化用人机制的建立,通过改革创新和推行职业经理人制度,加快建立起一套内讲公平、外有竞争的薪酬绩效和业绩考核制度。

  第四个问题:城投公司搞的不好,根源在哪?

  问:当前部分地区出现了城投债偿还危机,还有去年市场流传的平台公司卒于2018年的谬论,时不时让我们对城投信仰产生了干扰。请问,到底城投公司能不能搞好,如果搞不好,根源又在哪?

  答:这可以从城投公司的发展历史来看。我国地方政府第一家城投公司的出现,算是上海久事公司了。20世纪80年代,上海为了尽快解决城市功能老化、基础设施落后、产业发展后劲不足等问题,向中央提出利用外资加快上海改革开放步伐的请示。1986年8月5日,国务院以“国函〔1986〕94号”文,批准了上海采取自借自还的方式,扩大利用外资,以加强城市基础设施建设,加快工业技术改造,增强出口创汇能力,发展第三产业和旅游业。同时批准上海利用外资规模扩大32亿美元,其中14亿美元用于城市基础设施建设,13亿美元用于工业技术改造,5亿美元用于第三产业和旅游业,此项政策就叫“94专项”。

  1987年12月30日,上海久事公司应运而生,取名“94”谐音,负责“九四专项”所需资金的统一筹措、项目安排和综合放款,并具体负责实施地铁一号线、南浦大桥等五个城市基础设施项目。在当时地方基础建设主要还是依靠政府财政拨款的情况下,成立一个专业为地方经济发展融资的实体公司,既是一项重大的制度创新,同时也开启了地方政府借助城投公司进行市场化融资的先河。

  地方政府设立投融资平台公司(也称“城投公司”),是我国基础设施建设投融资体制改革的一个创新,使得地方政府不必固守具体项目融资、建设、运营及维护的成规,而是创立以企业为主体开展投融资和资产经营活动,完成城市基础设施和公共服务任务模式。这为城市可持续发展打好了坚实的基础,也是早期城建投融资行业第一次发展浪潮的起源。

  从1998年国家开发银行重点支持芜湖市设立城市建设投融资平台开始,到2008年,我国为应对国际金融危机,实施了“四万亿”的投资拉动计划。中央政府积极鼓励地方政府成立各类投融资平台,进行大规模的融资和建设,也迎来了我国城乡建设发展的第二次浪潮。据统计,到2013年末全国地方政府融资平台数量已经达到12000多家。

  可以说,经过32年的孕育,特别是经过前两次浪潮洗礼的政府平台公司,在我国城乡建设发展中持续发挥了积极的作用,是具有长期的历史价值的。也因为有上海市政府提出的,对城投公司资产负债率一旦超过65%就启动定量化解机制的支持政策,有重庆市政府提出的,要像爱护眼睛一样爱护城投公司的信用,才成就了今天的上海城投和重庆城投。

  上海和重庆的经验告诉我们,没有上海城投和重庆城投,就没有今天上海和重庆城乡建设的成就,更没有上海和重庆今天良好的经济和社会发展。我国城镇化发展的历史经验也证明了这个道理。因此我们说,城投公司搞好搞不好,根子就在政府领导的身上。因为地方政府领导的观念转变,是关系到一个城市高质量发展和城投公司转型升级的根本。如果城投公司仅仅局限于自我转型和自我发展,而得不到政府的支持,那么改革搁置、转型缓慢也就不足为奇了。地方政府领导作为城市国有资产和城市资源运作的总操盘手,只有对城投公司全力支持,才能更好的经营城市。

  政府领导只有对城市建设投融资的顶层设计、体制机制运行、城投公司运作到国有资产经营等各个方面都非常熟悉和了解,才能更好的支持城投公司发展。政府领导要着力对原有的政府投融资体制进行优化和重组,着力对城投公司的管理模式进行重构,要按照独立市场主体去重塑城投公司结构。目前城投公司在人员身份、组织管理体系、制度等方面都带有很强的政府部门色彩,这导致能人留不住,人才进不来,也造成公司城投公司的贡献率不足。为此,政府领导在鼓励城投公司转型,参与市场竞争的同时,还需要鼓励城投公司通过经营管理模式和投融资模式的转变,激发企业活力,形成城投公司的核心竞争力。

  着眼于可持续发展和打造市场化、实体化、规范化、多元化的地方淡马锡,您该关注这些问题了!!!

(文章来源:现代咨询)


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